Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht hoofdstuk 8

Hier een beknopte en overzichtelijke samenvatting van paragraaf 8.1 t/m 8.6 van het boek Hoofzaken van het bestuursrecht van Prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels.

Rechtsbescherming en klachtrecht

Het systeem van de rechtsbescherming

Vormen van rechtsbescherming

Er zijn drie vormen van bestuursrechtelijke rechtsbescherming: bezwaar, administratief beroep en beroep op de administratieve rechter. De eerste twee zijn een opstap naar de rechter, ze worden daarom ook wel voorprocedures genoemd.

Bezwaar is het vragen van een voorziening bij het orgaan dat een besluit heeft genomen. Het orgaan dient zijn eigen besluit volledig te heroverwegen, dat wil zeggen zowel op het punt van de rechtmatigheid als op beleidsaspecten (doelmatigheid).

Administratief beroep is het vragen van een voorziening bij een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat het besluit heeft genomen. Het andere orgaan toetst het besluit op rechtmatigheid en beleidsaspecten (doelmatigheid), zij het dit laatste met enige terughoudendheid. Men moet de eigen verantwoordelijkheid van het orgaan dat de beslissing nam respecteren.

Beroep bij de administratieve rechter (bestuursrechter) is het vragen van een voorziening bij een bij de wet ingesteld onafhankelijk orgaan dat met administratieve rechtspraak (bestuursrechtspraak) is belast. De bestuursrechter toetst alleen op rechtmatigheid. Dit impliceert een marginale toetsing van doelmatigheid.

Het systeem aan de hand van zes vragen

• Waartegen staat rechtsbescherming open?
• Voor wie?
• Bij welke instantie?
• Binnen welke termijn moeten bezwaar en beroep worden ingesteld?
• Hoe verlopen de diverse procedures?
• Welk resultaat kan in de onderscheiden procedures worden bereikt?

Waartegen staat rechtsbescherming open?

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen (Art. 8:1 Awb). Dat is de hoofdregel. Soms kan beroep worden tegen beslissingen of handelingen die geen besluit zijn.

De Awb zondert een aantal categorieën besluiten uit van beroep:
- beslissingen inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit (art. 6:3)
- algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels (art. 8:2)
- besluiten ter voorbereiding van privaatrechtelijke rechtshandelingen (art. 8:3)
- de in art. 8:4 genoemde besluiten
- besluiten genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de zogenaamde negatieve lijst. (art. 8:5)

Voor wie?

Beroep kan in beginsel worden ingesteld door een belanghebbende: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Dat belang moet een eigen, persoonlijk en objectief bepaalbaar belang zijn. De bijzondere wetgever kan het beroep echter ook beperken of uitbreiden.

Bij welke instantie?

Er is een aanzienlijke hoeveelheid rechtsbeschermende instanties, er zijn dus vele uitzonderingen op de hoofdregels. Maar er zijn hoofdregels:
- alvorens naar een rechter te kunnen gaan, moet een voorprocedure worden gevolgd.
- het beroep wordt ingesteld bij de rechtbank
- er is beroep in twee instanties

Vanwege de vele uitzonderingen is het handig om het volgende stappenplan te hanteren, om te weten welke rechtsgang in een concreet geval openstaat:

1) kijk of een bijzondere wet beroep openstelt op een rechter
2) wanneer de hogere wet niets bepaalt, dan staat beroep open op de rechtbank, tenzij het geen besluit betreft of een van beroep uitgezonderd besluit is (zie Art. 6:3 en art. 8:2 e.v. Awb)
3) raadpleeg voor de eventueel bestaande mogelijkheid van een aan het beroep voorafgaand administratief beroep de bijzondere wet. Bepaalt die niets, dan staat voorafgaand aan het beroep bezwaar open, tenzij zich één van de uitzonderingen genoemd in art. 7:1 lid 1 Awb voordoet.
4) staat noch beroep op een bijzondere rechter, noch beroep op de rechtbank open, dan is een actie bij de burgerlijke rechter mogelijk.

Binnen welke termijn moeten bezwaar en beroep worden ingesteld?

Volgens art. 6:7 Awb binnen zes weken, alleen een wet in formele zin kan hierop een uitzondering maken. De termijn begint de dag na de dag van de bekendmaking. (art. 6:8 lid 1 Awb) Soms begint de termijn later (Art. 6:8 lid 2 en 3) of is er geen termijn (art. 6:12). Voor de ontvankelijkheid is indiening binnen de termijn noodzakelijk.

Soms is zes weken aan de korte kant, bij moeilijke gevallen. Dan kan pro forma bezwaar of beroep worden aangetekend. De rechter bepaalt dan een termijn waarbinnen de onderbouwing ingediend moet worden (art. 6:6).

Hoe verlopen de diverse procedures?

In de paragrafen bezwaar, administratief beroep, beroep bij de bestuursrechter en de voorlopige-voorzieningsprocedure wordt ingegaan op de specifieke kanten van de procedures.

Een algemeen punt is het griffierecht: Voor het instellen van beroep op de rechter en voor het vragen van een voorlopige voorziening, moet een griffierecht worden betaald.

Welk resultaat kan in de onderscheiden procedures worden bereikt?

Ook op dit punt wordt in de paragrafen bezwaar, administratief beroep, beroep bij de bestuursrechter en de voorlopige-voorzieningsprocedure specifiek ingegaan.

Bezwaar

Afdeling 7:2 Awb, i.c.m. hoofdstuk 6, bevat bijzondere bepalingen over de bezwaarschriftprocedure.

Zelfde orgaan

De beslissing op bezwaar wordt genomen door het orgaan dat het primaire besluit nam. Die bevoegdheid kan worden gemandateerd, maar niet aan degene aan wie ook de bevoegdheid tot het nemen van het primaire besluit is gemandateerd (art. 10:3 lid 3). Delegatie is niet toegestaan.

Advisering

Het orgaan kan zich niet-bindend laten adviseren van ambtelijke zijde, of door een externe commissie. Art. 7:13 geeft regels over externe commissies.

Beslistermijn

Het orgaan moet binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift beslissen; bij advisering door een externe commissie bedraagt de termijn tien weken. Art. 7:10 geeft volop mogelijkheden tot uitstel. Op overschrijding staat geen sanctie, wel kan een procedure worden ingesteld.

Hoorplicht

De belangrijkste algemene regels voor het horen zijn (Afdeling 7.2):
- Er wordt een hoorzitting gehouden
- belanghebbenden zijn niet verplicht te verschijnen
- Vooraf worden alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd
- Gehoord wordt hetzij door een externe commissie, hetzij door het orgaan of een lid daarvan, hetzij door één of meer ambtenaren die niet in meerderheid het primaire besluit hebben voorbereid.
- er wordt een verslag van het horen gemaakt

Toetsing

Het primaire besluit dient geheel te worden heroverwogen. Het kan dus dat de bezwaarde er slechter vanaf komt. Met name bedoeld als doelmatigheidstoets, maar ook rechtmatigheid kan een rol spelen.

Administratief beroep

Voor het administratief beroep (afdeling 7.3 Awb), gelden in grote lijnen dezelfde pocedurevoorschriften. Een verschil is dat er niet wordt verwezen naar externe adviescommissies.

Beroep bij de bestuursrechter

Algemeen

Uniform bestuursprocesrecht

De beroepsprocedure bij de bestuursrechter kent twee fasen: de eerste aanleg bij de rechtbank en het hoger beroep bij ABRvS, CRvB of CBB. Omdat de verschillen tussen de verschillende procedures bij verschillende instanties klein zijn, spreekt met van een uniform bestuursprocesrecht.

Kenmerken

Het bestuursrecht is tamelijk informeel. De rechter gedraagt zich actief en is meer dan de civiele rechter op zoek naar de materiële waarheid. Dat wil zeggen dat hij niet iets voor waar aanneemt omdat partijen het erover eens zijn (formele waarheid).

De rechter is ook "dominus litis": hij bepaalt de gang van zaken tijdens de procedure en de zitting.

Omvang van het verschil

De rechter is gebonden aan het geschil zoals de eiser/appellant dit in zijn beroepschrift aanbrengt (art. 8:69). Over andere, d.w.z. niet aangevochten, delen van het besluit ter zake kan de rechter niet oordelen.

De rechter heeft wel de bevoegdheid de feiten aan te vullen (in het kader van materiële waarheidsvinding), en zelfs de verplichting de rechtsgronden aan te vullen (als uitbreiding op door de eiser aangebrachte gronden) (art. 8:69).

Bewijs

In het bestuurspreocesrecht geldt een vrije bewijsleer. De rechter bezit dus grote vrijheid, maar zal wel rechtmatig en redelijk moeten handelen.

Het eerste uitgangspunt is dat wie iets stelt, dit aannemelijk moet maken. Het tweede uitgangspunt is dat het bewijs moet worden geleverd door de meest gerede partij; dat is de partij die het best en het gemakkelijkst het bewijs of tegenbewijs kan leveren. Dit kan botsen, de rechter beslist dan wie het bewijs moet leveren.

Ook onrechtmatig verkregen bewijs is doorgaans toelaatbaar, tenzij de verkrijging in die mate onrechtmatig is, dat dit onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht.

De procedure

De rechter

Meestal vindt behandeling plaats door de enkelvoudige kamer, maar bij ingewikkeldere kwesties ook wel door de meervoudige kamer (drie leden). De rechter kan doorverwijzen, zaken voegen of juist splitsen.

Rechters kunnen door partijen worden gewraakt; dat is een verzoek aan het gerecht tot het wegsturen van een bepaalde rechter. Rechters kunnen zich verschonen, i.e. zich terugtrekken.

Partijen

Het geding wordt gevoerd door twee partijen: de burger als eiser en het bestuursorgaan als verweerder.

Partijen kunnen zich laten bijstaan en vertegenwoordigen, getuigen en deskundigen oproepen, hebben recht op toezending van alle relevante stukken.

Ze hebben ook plichten: De plicht te verschijnen, als men daartoe wordt opgeroepen, desgevraagd schriftelijke inlichtingen te geven en mee te werken aan een door de rechter bevolen onderzoek.

Het onderzoek

Het onderzoek door de rechter bestaat uit twee delen: het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. In beide onderzoeken heeft de rechter verschillende bevoegdheden; zie de volgende paragraaf.

Bevoegdheden van de rechter

Onderzoeksbevoegdheden

De rechter heeft tal van onderzoeksbevoegdheden. Hij kan partijen oproepen ter zitting te verschijnen en mondelinge of schriftelijke inlichtingen vragen; hij kan getuigen oproepen, tolken benoemen, deskundigen benoemen, ambtsberichten bij bestuursorganen inwinnen en zelfs ter plaatse bezichtigen. Zie afdeling 8.2.2 Awb.

Een partij kan ook zelf een deskundige oproepen.

Uitspraakbevoegdheden

De rechter kan verschillende soorten uitspraken doen; zie art. 8:70 tot en met 8:75a Awb. Allereerst moet hij bepalen of hij bevoegd is (zo niet, dan verwijzing naar andere rechter) en of het beroep ontvankelijk is (zo niet, dan geen inhoudelijke beoordeling in het algemeen meer). Is aan beide voorwaarden voldaan, dan kan de rechter het beroep ongegrond of gegrond verklaren.

Is het beroep gegrond, dan dient de rechter het besluit met terugwerkende kracht te vernietigen (art. 8:72 lid 1). Leidt de terugwerkende kracht tot aanaanvaardbare gevolgen, dan kan de rechter bepalen dat de gevolgen in stand blijven. Wel zal aan de betrokkene dan een schadevergoeding worden toegekend. (art. 8:73).

Meestal draagt de rechter bij vernietiging aan het orgaan op een nieuw besluit te nemen, inclusief een termijn (art. 8:72). Soms voorziet de rechter zelf in een zaak, maar alleen wanneer er geen beleids- of beslisvrijheid meer is bij het nemen van het nieuwe besluit.

Bij vernietiging bepaalt de rechter tevens dat de eiser het griffiegeld terugkrijgt.

Ten slotte kan de rechter een partij veroordelen in de proceskosten van de andere partij. Dit gebeurt doorgaans alleen bij bestuursorganen, bij natuurlijke personen gebeurt dit alleen bij misbruik van het recht op beroep.

Bijzondere procedures

Versnelde behandeling

Wanneer de zaak spoedeisend is, maar wel enkele maanden kan duren, kan de rechter bepalen dat versnelde behandeling plaatsvindt. Dit wordt bereikt door het verkorten van enkele termijnen in het vooronderzoek en het schrappen van sommige mogelijkheden voor partijen schriftelijk stelling te nemen. (art. 8:52 Awb).

Van de versnelde behandeling moet de voorlopige-voorzieningprocedure worden onderscheiden; die is voor nog spoedeisender zaken, maar leidt slechts tot een voorlopig oordeel.

Vereenvoudigde behandeling

Sommige zaken zijn zo eenvoudig, dat ze zonder zitting kunnen worden afgedaan. Dat is het geval wanneer de rechter kennelijk onbevoegd danwel het beroep kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk on(gegrond) is. (Art. 8:54 Awb)

Partijen kunnen in beroep tegen een "kennelijk"-uitspraak gaan. (art. 8:55). Wordt dit beroep gegrond verklaard, dan volgt normale behandeling van de zaak.

Herziening

Art. 8:88 Awb voorziet in de mogelijkheid om om herziening te vragen aan de rechterlijke instantie die de uitspraak heeft gedaan. In genoemd artikel staan de voorwaarden.

Hoger beroep

Hoger beroep is mogelijk wanneer de rechter in eerste aanleg de rechtbank is. Wanneer een andere rechter in eerste aanleg rechtspreekt, is er rechtspraak in één instantie. Cassatie bestaat niet in het bestuursrecht.

Het hoger beroep staat alleen open tegen een einduitspraak. In het hoger beroep is geen verweerder: het beroep wordt ingesteld tegen de uitspraak in eerste aanleg. Het hoger beroep staat open voor belanghebbenden.

De voorlopige voorzieningsprocedure

Algemeen

Het instellen van bezwaar en beroep heeft geen schorsend effect. Het gevolg kan zijn dat tijdens de behandeling van het bezwaar of beroep op een besluit, een handeling op grond van dat besluit gevolgen heeft gehad die niet meer terug te draaien zijn. Daarom is een voolopige voorzieningsprocedure ingesteld (art. 8:81 Awb)

Inhoud en karakter van de voorlopige voorziening

Zo'n voorziening kan een schorsing inhouden, hetgeen, voor de hand ligt wanneer een besluit is genomen. De voorziening kan ook een andere inhoud hebben, bijvoorbeeld bij een weigering tot het nemen van een beslissing. Een schorsing van de weigering heeft weinig zin.

Hoewel de voorziening voorlopig is, heeft deze in de praktijk vaak definitieve gevolgen. Dit doet niets af aan de juridische voorlopigheid van de voorlopige voorziening.

Wie kan de voorlopige voorziening treffen?

De voorlopige voorziening wordt uitgesproken door de voorzieningenrechter van het bevoegde gerecht.

Wie kan om een voorlopige voorziening vragen?

De voorziening kan worden aangevraagd door degene die een bezwaarschrift of administratief-beroepschrift heeft ingediend dan wel door de belanghebbende die geen administratief beroep kan instellen.

Toetsingsmaatstaf

De reden om een voorlopige voorziening te treffen is "onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen. Ook kijkt de rechter naar de kans die een besluit maakt om het bodemgeschil te overleven.

Kortsluiting

Wanneer volkomen duidelijk is dat het besluit in beroep niet of juist wel in stand zal blijven, kan de voorzieningenrechter onmiddelijk uitspraak doen in de hoofdzaak (art. 8:86). Dit heet kortsluiting. © 2008 - 2009 Royale, gepubliceerd in Samenvattingen (Educatie en School) op 02-06-2008. Het auteursrecht van dit artikel ligt bij de infoteur. Zonder toestemming van Royale is vermenigvuldiging van dit artikel verboden. Meer...

Verwante artikelen

• Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht hoofdstuk 3: Hier een beknopte en overzichtelijke samenvatting van hoofdstuk 3 van het boek Hoofzaken van het bestuursrecht van Prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels.
• Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht Hoofdstuk 2: Omdat het boek 'Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht' wat tijd nodig heeft om door te komen, vind u hier een korte samenvatting van het boek, in…
• Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht hoofdstuk 5: Hier een beknopte en overzichtelijke samenvatting van hoofdstuk 5 van het boek Hoofzaken van het bestuursrecht van Prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels.
• Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht Hoofdstuk 7: Omdat het boek 'Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht' wat tijd nodig heeft om door te komen, vind u hier een korte samenvatting van het boek, in…
• Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht Hoofdstuk 6: Omdat het boek 'Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht' wat tijd nodig heeft om door te komen, vind u hier een korte samenvatting van het boek, in…

Bronnen en/of referenties

• Prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht (3e druk), Kluwer