Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht Hoofdstuk 6

Omdat het boek 'Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht' wat tijd nodig heeft om door te komen, vind u hier een korte samenvatting van het boek, in hoofdstukken opgedeeld. Onderdeel: Hoofdstuk 6

Normen in het geschreven recht zijn voornamelijk te vinden in de Awb:

• Hoofdstuk 2: Normen voor verkeer tussen burgers en bestuursorganen.
• Hoofdstuk 3: Normen voor besluiten
• Hoofdstuk 4: Normen voor speciale besluiten (beschikkingen, subsidies, etc.)
• Hoofdstuk 5: Normen voor handhaving
• Hoofdstuk 6 en 7: Normen voor bezwaar en administratief beroep
• Hoofdstuk 8: Normen voor verplichtingen in rechterlijke fase
• Hoofdstuk 9: Normen voor klachtenbehandeling
• Hoofdstuk 10: Normen voor uitoefening van bestuurlijk toezicht
• Ook andere rechtsbronnen, bijv. Wet bescherming persoonsgegevens.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Toen er nog geen geschreven bestuursrecht bestond, zijn de ‘algemene beginselen van behoorlijk bestuur’ ontstaan. Later zijn deze min of meer in geschreven recht vastgelegd. Na codificatie hebben we nog steeds enkele ongeschreven beginsel, omdat die lastig zijn vast te leggen, en maar over worden gelaten aan de bestuursrechter. We hebben nog 2 soorten ongeschreven normen over:

• De beginselen van behoorlijk bestuur (rechtmatigheidsnormen, schending is onrechtmatig)
• Normen waar een fatsoenlijke, behoorlijke overheid zich houdt (schending is niet onrechtmatig, slechts onbehoorlijk!)

Vertrouwensbeginsel vs. billijkheid & contra legem

Aan de hand van het vertrouwensbeginsel (burgers moeten weten waar ze aan toe zijn) kunnen we afleiden dat geschreven recht (rechtszekerheid) voorrang heeft op ongeschreven recht (billijkheid). Schending van beginsel van behoorlijk bestuur moet dan voor lief worden genomen, het is minder erg dan schending van de wet, want men moet op de wet kunnen vertrouwen. Heel soms (financiële verstrekkingen) besluit de rechter tóch in strijd met de wet te handelen (contra legem).

Toetsing aan ongeschreven recht

Toetsing van formele wetten aan ongeschreven recht is verboden. Deze wetten mogen namelijk ook niet aan de Grondwet worden getoetst, en als ze wel aan ongeschreven recht zouden mogen worden getoetst, zouden we ongeschreven recht boven de Grondwet stellen.

Beleidsvrijheid, beoordelingsvrijheid en beoordelingsruimte

Van beleidsvrijheid is sprake wanneer de wet niet aangeeft wanneer een bevoegdheid tot een positieve of een negatieve toepassing moet leiden. Zo kan de gemeenteraad vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen, maar er staat nergens dat het moet of dat het in bepaalde gevallen niet mag (kan-bepaling). De rechter oordeelt marginaal. Van beoordelingsvrijheid is sprake wanneer de wet een vage term of norm geeft die in de praktijk moet worden ingevuld. Die vage term of norm kan om twee verschillende redenen in de wet staan:

• De wetgever wil een orgaan een bepaalde vrijheid laten (beoordelingsvrijheid)
• De wetgever kan geen exactere aanduiding geven (beoordelingsruimte)

Dit verschil is belangrijk in de rechterlijke fase, in het eerste geval moet de rechter marginaal toetsen (zonder eigen mening), in het tweede geval mag hij zijn oordeel in de plaats van het orgaan stellen. Er zijn ook bepalingen waarin beide soorten aan bod komen (art. 40 Wet BOPZ, art. 18 Wet op openluchtrecreatie).

Fatsoensnormen

Fatsoensnormen spelen een rol bij de klachtenbehandeling door bestuursorganen en toetsing door de Nationale Ombudsman. Schending is incorrect en niet netjes, maar niet onrechtmatig. Het betreft de houding van een orgaan naar de burger toe.

Toepasselijkheid

Op algemeen verbindende voorschriften zijn de normen uit hoofdstuk 3.6 en 3.7 van de Awb niet van toepassing. Afdeling 3.2 is slechts van toepassing als de aard van het avv zich daar niet tegen verzet. Afdeling 3.6 en 3.7 zijn echter niet alleen van toepassing op besluiten, maar ook op feitelijke handelingen en privaatrechtelijke handelingen. In hoofdstuk 4 staan de normen voor beschikkingen en beleidsregels.

Belanghebbende

Alleen belanghebbenden kunnen bezwaar en beroep instellen. Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (art 1:2 Awb):

• Eigen belang.
• Persoonlijk belang (individualiseringsvereiste, belanghebbende moet zich onderscheiden van anderen).
• Belang moet objectief bepaalbaar zijn (het mag niet gaan om een persoonlijke smaak, en de gevolgen van het besluit moeten zeker zijn, niet ‘mogelijk’).
• Rechtstreekse betrokkenheid.
• Natuurlijk persoon, rechtspersoon of bestuursorgaan.

Aanvraag of verzoek

Een aanvraag is een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Een verzoek tot een feitelijke handeling is dus geen aanvraag.

Beslistermijnen

Bestuursorganen dienen zich te houden aan de wettelijk vastgestelde beslistermijnen. Mocht een beslissing binnen dat termijn niet mogelijk zijn (door overbelasting of ingewikkelde zaak), dat moet dat aan de aanvrager worden medegedeeld, met een schatting van het daadwerkelijke beslistermijn. Wanneer er geen wettelijk termijn is, moet binnen redelijk termijn worden beslist (ten hoogste 8 weken). Als een orgaan niet binnen het beslistermijn beslist, moet het per dag een dwangsom aan de aanvrager betalen.

Kennisvergaringsplicht

Kennisvergaringsplicht houdt in dat het orgaan alle relevante feiten en af te wegen belangen dient te kennen. Hiervoor kan onderzoek worden ingesteld, maar kan ook deskundigenadvies worden ingeschakeld. Soms is advisering verplicht (Afdeling 3.3 Awb)

Hoorplicht

In geval van een beschikking is het orgaan verplicht de aanvrager en andere belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun zienswijze naar voren te brengen (mondeling of schriftelijk). De Awb kent ook uitzonderingen:

• Art. 4:7 (van geringe betekenis, geen nut om te horen)
• Art. 4:8 (derde-belanghebbende heeft bedenkingen)
• Art. 4:11 (aard van de situatie maakt horen onnodig, m.u.v. controles)
• Art. 4:12 (financiële verplichting of aanspraak, m.u.v. subsidies)

Afdeling 3.4 Awb

In afdeling 3.4 Awb staat wat er moet gebeuren als de situatie niet ideaal is (belangen van heel veel verschillende personen of juist niet alle belanghebbenden bekend). De toepasselijkheid wordt bepaald door ofwel de materiële wetgever ofwel een bestuursorgaan. Dit brengt met zich mee dat een bezwaarschriftprocedure niet mogelijk is, men moet zich direct tot de bestuursrechter wenden.

Behandelen van aanvragen

De aanvraag moet volledig zijn, in geval van onvolledigheid moet het orgaan de aanvrager de mogelijkheid geven aan te vullen. Als dit niet binnen een redelijk termijn gebeurd mag het orgaan de aanvraag buiten behandeling laten.

Afwegen van belangen

Er kunnen verschillende belangen spelen: het belang van de aanvrager, het belang van een derde (die niet wil dat de aanvrager zijn zin krijgt) of het algemeen belang (bijv. milieu). Soms is dit in strijd met het specialiteitsbeginsel, omdat organen volgens dit beginsel niet alle belangen mogen meewegen. Als het een vergunning betreft wordt hier vaak een voorschrift in opgenomen om de belangen die buiten de specialiteit van het orgaan vallen toch mee te nemen.

Evenredigheidsbeginsel

In art. 3:4 lid 2 Awb staat dat geen belanghebbende door een afweging onevenredig mag worden getroffen. Het besluit moet de betrokkenen zo min mogelijk last of nadeel bezorgen (beginsel van de minste pijn). Het mag dus wel nadeel veroorzaken, maar niet onevenredig. Als dit niet mogelijk is, kan het orgaan de ernstig benadeelde ook nog in een schadevergoeding voorzien. Belangenafweging wordt door de rechter alleen getoetst m.b.t. ernstige nadelen. Bij punitieve sancties kijkt hij echter ook naar de hoogte van de boete. Hij is zelfs in sommige gevallen verplicht zijn eigen oordeel in de plaats te stellen.

Consistentiebeginsel

Een bestuursorgaan moet ondanks vrije bevoegdheden consistent handelen. Ze mogen niet in het ene geval wel en in het andere geval geen subsidie verlenen als ze daarvoor geen goede gronden hebben (de burger moet ook aan de hand van bestuurlijk handelen kunnen afleiden waar hij aan toe is). De rechter toets hierbij eerst marginaal (is het besluit redelijk) en vervolgens of de beslissing past in het beleid, rekeninghoudend met de omstandigheden. Het consistentiebeginsel is nauw verwant aan zowel het gelijkheidsbeginsel als het motiveringsbeginsel.

Deze eis van beleid brengt overigens niet met zich mee dat beleidsregels moeten worden vastgesteld. Als beleid in namelijk in beleidsregels is vastgelegd, moet er bij afwijking van het beleid voldaan worden aan het consistentiebeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel én het evenredigheidsbeginsel. De motivering is hier dus veel belangrijker dan bij ongeschreven beleid.

Gelijkheidsbeginsel

Allen in gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Gelijk betekent hier gelijk op juridisch niveau. Het beginsel ziet toe op de beslissingen van één en hetzelfde orgaan (er kunnen verschillen tussen gemeenten bestaan). Het gelijkheidsbeginsel geldt niet m.b.t. eenmalige fouten, en afwijking is m.b.v. een overgangstermijn zelfs mogelijk.

Gelijkheid wordt door de rechter niet vaak toegekend, omdat gelijkheid slecht aan te tonen is. Als het orgaan de gelijkheid niet kan weerleggen is niet meteen sprake van ongelijkheid, maar vaak van gebrek aan motivering (wat overigens ook tot vernietiging leidt).

Misbruik van bevoegdheid

Verbod op détournement de pouvoir: een bevoegdheid mag niet worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid verleent is. Vernietiging volgt door strijd met een schending van de in dat geval betreffende wettelijke regeling. Misbruik is echter moeilijk aan te tonen, omdat een orgaan iets heel anders kan motiveren.

Materiële rechtszekerheid

Eenmaal verkregen rechten zijn niet zonder meer onaantastbaar, ze worden maar tot op zekere hoogte beschermd. Bijv. het beperkt verbod op terugwerkende kracht van wettelijke regelingen, dit geldt bijv. voor de voor burgers belastende regelingen. Belastende regelingen mogen niet met terugwerkende kracht worden gevorderd, begunstigende regelingen mogen echter wel worden teruggevorderd in geval van foutief verstrekte informatie of vergissingen.

Vertrouwensbeginsel

Wanneer een orgaan de verwachting schept een bepaalde beslissing te gaan nemen, mag een burger hem daaraan houden. Dit is niet vastgelegd in de Awb omdat het moeilijk te omschrijven is. Er zijn enkele voorwaarden aan verbonden:

• Degene die het vertrouwen heeft gewekt, moet bevoegd zijn.
• Het feit waardoor de verwachting is gewekt, moet geschikt zijn om gerechtvaardigd vertrouwen te wekken. Het gaat hier vaak om de concreetheid en de lengte van de periode waarin het orgaan vertrouwen wekte.
• Het lijden van schade. Als de burger geen schade lijdt, is er geen sprake van onrechtmatig handelen. Als er sprake is van het dispositievereiste wel: de betrokkene moet kosten gemaakt hebben die hij niet had gemaakt als het vertrouwen er niet was geweest.
• Geen andere factoren die van invloed zijn. In geval van een vergunning die foutief is toegezegd, mag deze ondanks het vertrouwensbeginsel echt niet worden verleend, omdat de wet zich hiertegen verzet.

Motiveringsbeginsel

Een besluit moet vergezeld gaan van een motivering. Deze moet daadkrachtig zijn, en logisch op het besluit voortbouwen, en bovendien gebaseerd op de feiten. Soms is een korte motivering voldoende:

• Als wordt verwezen naar een beleidsregel waarop het besluit gebaseerd is.
• Als wordt verwezen naar een relevant advies, dat zelf een deugdelijke motivering bevat.
• Als er redelijkerwijs geen behoefte aan een motivering bestaat.

Formele rechtszekerheid

Een eenmaal genomen besluit moet duidelijk zijn, de burgers (voor wie het besluit is bedoeld) moeten weten waar ze aan toe zijn.

Kenbaarheidsvereiste

Naast daadkrachtig moet uit de motivering ook blijken dat er goed over na is gedacht (kenbaarheid). Om bezwaar of beroep in te kunnen dienen, moeten burgers wel weten welke overwegingen aan het besluit ten grondslag liggen. We hadden gezien dat in sommige gevallen geen motivering vereist is. Er moet echter wel rekening gehouden worden met het feit dat iets voor de één begunstigend maar voor de ander belastend kan zijn, dan heeft die andere wel degelijk recht op een motivering.

Rechtsbescherming

Bij elk besluit (uitgezonderd avv) moet worden vermeld of er rechtsbescherming bestaat en zo ja welke (door wie, binnen welk termijn en bij welk orgaan kan bezwaar worden gemaakt).

Kennisgeving

Voor zowel het instellen van bezwaar of beroep als het op de hoogte zijn van je rechtspositie is van belang dat van een besluit zo snel mogelijk kennis wordt gegeven:

• Bekendmaking is vereist voor inwerkingtreding van het besluit. Besluiten met meerdere belanghebbenden worden d.m.v. toezending of uitreiking bekend gemaakt, in andere gevallen d.m.v. publicatie.
• Mededeling is niet vereist voor inwerkingtreding. Het wordt meestal gebruikt voor derden waartoe het besluit niet gericht is, maar die wel bijzonder belang hebben bij kennisgeving (bijv. personen die bij de voorbereiding van het besluit betrokken waren).

Grenzen aan het privaatrecht

Het Windmill-arrest (Windmill-doctrine) leert ons dat de overheid grenzen heeft t.o.v. het gebruik van het privaatrecht.
De Staat (eigenaar van de Nieuwe Waterweg) vraagt vergoeding aan een fabriek die de vergunning heeft om afvalgips te lozen. Deze mogelijkheid bestaat ook via de publiekrechtelijk weg (uitvaardigen van een verontreinigingswet en heffing stellen). Mag de overheid dan toch via privaatrecht handelen.

De beslissing was dat als via beide wegen hetzelfde doel kon worden bereikt (namelijk geld betalen om te mogen lozen), voor de publiekrechtelijke weg moest worden gekozen, omdat deze meer waarborgen biedt voor de burger.

Het volgende stappenplan is ontstaan:

• Bestaat er uitsluitsel m.b.t. een privaatrechtelijke weg (mag alleen privaatrecht worden toegepast)? Zo nee,
• Staat er een publiekrechtelijke weg open? Zo ja,
• Biedt de publiekrechtelijke weg meer waarborgen aan de burger?
• En leidt de publiekrechtelijke weg tot een vergelijkbaar resultaat als de privaatrechtelijke weg?

Als de laatste 3 vragen positief worden beantwoord mag geen gebruik worden gemaakt van het privaatrecht. © 2008 - 2009 Iloontjevde, gepubliceerd in Samenvattingen (Educatie en School) op 28-03-2008. Het auteursrecht van dit artikel ligt bij de infoteur. Zonder toestemming van Iloontjevde is vermenigvuldiging van dit artikel verboden. Meer...

Verwante artikelen

• Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht hoofdstuk 3: Hier een beknopte en overzichtelijke samenvatting van hoofdstuk 3 van het boek Hoofzaken van het bestuursrecht van Prof. mr. drs. F.C.M.A. Michiels.
• Rechten studeren aan de UvA: Studeren in de wereldstad Amsterdam, vlakbij de Kalverstraat. De Faculteit der Rechtsgeleerdheid (rechten) van de Universiteit van Amsterdam is op een ideale plek gelegen in het…
• Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht Hoofdstuk 2: Omdat het boek 'Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht' wat tijd nodig heeft om door te komen, vind u hier een korte samenvatting van het boek, in…
• Masters & universiteiten (rechten): In het derde jaar staat de student voor een grote keuze: welke richting ga ik op? Het is dit moment dat cruciaal is in het leven: specialiseer ik in strafrecht of kies ik…
• Faculteit als wiskundig begrip: De faculteit, vaak gekend onder de Engelse term factorial of de Franse factorielle, is een wiskundige functie met een groot aantal toepassingen.

Bronnen en/of referenties

• Prof.mr.drs. F.C.M.A. Michiels - Hoofdzaken van het bestuursrecht (vierde druk) Kluwer, 2006